Разобщенность государственных информационных систем усложняет интеграцию между собой и не позволяет оптимизировать затраты на них. При этом сохраняется еще зависимость определенной доли информационных систем от зарубежных решений. В среднем на одно федеральное ведомство приходится девять государственных и восемь иных информационных систем. Чтобы избавиться от дублирования функциональности и расходов, их количество следует оптимизировать, заменив платформенными решениями. При этом в самой Счетной палате для повышения эффективности работы успешно применяют искусственный интеллект. На сегодня здесь создано более 160 цифровых решений, которые уже экономят время инспекторов, освобождая от рутинных операций и давая возможность охватить вниманием большее число объектов проверки. Об этом в интервью «Парламентской газете» рассказала исполняющая обязанности председателя Счетной Палаты РФ Галина Изотова.
— Галина Сергеевна, Счетная палата — высшее звено внешнего государственного аудита и в то же время это орган парламентского контроля. Насколько, по-вашему, созвучны эти две составляющие в работе ведомства, нет ли противоречий и что еще нужно сделать для повышения эффективности деятельности СП?
— Я бы сказала, что это две составляющие единого целого, которые не противоречат, а органично дополняют друг друга.
Происхождение и развитие высших органов аудита исторически и функционально связано с парламентской ветвью власти: парламенты принимают бюджеты и создают для контроля их исполнения соответствующие ведомства. И Счетная палата как орган парламентского контроля содействует прозрачности и эффективности расходования бюджетных средств и государственных ресурсов в целом, способствует большей подотчетности органов власти перед обществом. При этом ключевым принципом работы Счетной палаты остается ее независимость.
Что касается повышения эффективности нашей работы, то мы постоянно развиваемся, внедряем передовые методики аудита, цифровые технологии, обмениваемся опытом работы с коллегами из зарубежных стран.
— Ранее отмечалось, что Счетная палата переходит в своей работе на инновационные рельсы, в том числе берет на вооружение технологии больших данных и искусственного интеллекта. Можно ли подробнее о внедряемых новациях?
— Пять лет назад Счетная палата приняла стратегический план развития ведомства до 2024 года. Этот план включает в себя большой раздел, связанный с цифровой трансформацией высшего органа государственного аудита. Тогда же в Счетной палате был создан департамент цифровой трансформации, ответственный за внедрение передовых технических решений в области финансового контроля. И сегодня мы можем уверенно заявить: планы стали реальностью!
Уже два года функционирует «Цифровая платформа Счетной палаты» — программно-аппаратный комплекс, который предоставляет государственному аудитору актуальные инструменты для работы с большими данными по объектам проверки, поддерживает процессы проведения мероприятий. Разносторонняя информация по объектам контроля из всех регионов страны аккумулируется в едином хранилище — «Озере данных» Счетной палаты. Для управления этими потоками финансовой и статистической информации в Счетной палате создана специальная «Служба управления данными».
Для анализа данных развернуты новейшие программные инструменты, реализующие современные концепции риск-ориентированного подхода к аудиту и предиктивной аналитики данных. Эти технологии уже стали инструментом повседневного применения.
Весьма важным аспектом внедрения аналитики данных в государственном аудите мы считаем актуальные возможности наглядного, визуального представления результатов нашей работы. Тепловые карты, диаграммы, интерактивные цифровые панели — все это позволяет сделать деятельность Счетной палаты более открытой и доступной для потребителей информации.
— Сможет ли когда-нибудь ИИ полноценно заменить аудитора?
— Развитие технологий продолжается. В этом году для целей аудита мы начали применять недавно открывшиеся возможности искусственного интеллекта. Разрабатываем в Счетной палате нейронные сети-трансформеры, для контроля государственных закупок. Они позволят в ближайшем будущем не просто повысить производительность труда инспектора, но и перейти на качественно новый уровень контроля — проводить сплошные проверки вместо выборочных.
Всего на данный момент у нас создано более 160 цифровых решений, которые уже экономят сотни человеко-часов наших инспекторов и позволяют охватить мероприятиями 100% документов объектов проверки, значительно увеличить объем проверяемых объектов и документов, приходящихся на одного сотрудника Счетной палаты.
Однако, что касается вашего вопроса о возможности заменить живого специалиста по аудиту искусственным интеллектом, то, не думаю, что это возможно в ближайшие годы. Слишком велики разнообразие ситуаций и разнородность объектов проверки. Зато цифровая трансформация и внедрение ИИ способны избавить инспектора от огромного количества технической рутины, о чем мы говорили ранее. Освободившийся ресурс инспектор сможет посвятить другим важным задачам — например, анализу системных проблем объекта контроля и помощи в их решении.
— Изменились ли методология и подходы Счетной палаты к выявлению нарушений в финансово-бюджетной сфере?
Как я уже сказала, мы постоянно совершенствуемся, в том числе следуя вызовам времени и запросам общества. Так, с прошлого года мы стали делать акцент прежде всего на выявлении системных нарушений и недостатков, то есть на тех, которые неоднократно повторяются или носят масштабный характер. Выявление таких нарушений позволяет бороться с их причинами, повторяемостью и массовостью, воздействовать на их источник, а не только устранять последствия. В прошлом году такие нарушения были выявлены Счетной палатой в сфере закупок, при предоставлении субсидий юридическим лицам, в области формирования и выполнения госзадания. Наиболее частые причины системных нарушений — это недостаточность нормативного регулирования, низкое качество контрольной среды в управлении и проблемы межведомственного взаимодействия. Для их устранения Счетная палата вырабатывает рекомендации, цель которых — содействовать системным улучшениям в сфере государственного управления.
— Ранее в Счетной палате и Госдуме неоднократно обращали внимание, что госпрограммы, мягко говоря, не самый эффективный инструмент расходования бюджетных средств. Какие факторы влияют на выполнение государственных задач и что предлагает Счетная палата по части модернизации подходов к анализу исполнения госпрограмм?
— Одна из основных проблем госпрограмм, на которую Счетная палата не раз обращала внимание, — это значительное количество промежуточных, «технических» показателей. Например, к таким показателям можно отнести «количество организаций, получающих господдержку», «количество проведенных мероприятий». Количественные показатели легче выполнять, но они не показывают, что на выходе получила страна, экономика, граждане. В заключении Счетной палаты на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» мы зафиксировали, что только 50,3% показателей госпрограмм являются высокоуровневыми показателями, т. е. отражающими конечные результаты и итоговые эффекты реализации госпрограмм. Остальные показатели — это либо промежуточные результаты, либо показатели, характеризующие технические действия исполнителей при реализации госпрограмм.
Еще одна проблема госпрограмм — это занижение плановых значений показателей или их корректировка в конце года под фактически сложившуюся ситуацию. Есть случаи, когда показатели госпрограмм перевыполняются на 25% и более. Такие факты найдут свое отражение в нашем заключении на исполнение федерального бюджета в 2022 году. Все это приводит к тому, что реальный прогресс в реализации госпрограмм и в решении стоящих перед государством задач не всегда отражается в отчетной информации.
— С 2022 года государственные программы формируются по обновленной методологии Правительства. Для чего понадобилось нововведение?
— Это было сделано как раз для повышения эффективности решаемых государством задач. Теперь по новым правилам показатели должны отражать для каждой цели государственной программы конечные общественно значимые социально-экономические эффекты. Мы отмечаем, что переход на новую систему управления госпрограмм уже дал ряд положительных результатов — ситуация по некоторым аспектам улучшилась. Так, при оценке исполнения федерального бюджета за 2021 год Счетной палатой было зафиксировано всего 22,3% высокоуровневых показателей, т. е. налицо рост доли действительно важных показателей госпрограмм. Но, принимая во внимание, что высокоуровневый характер должны носить все показатели госпрограмм (есть соответствующее требование, установленное Правительством), над ними еще нужно работать.
Понимая важность госпрограмм как инструмента управления бюджетными ресурсами, Счетная палата с 2022 года начала проводить оценку и анализ госпрограмм на основе новых методологических подходов. Указанные подходы как раз акцентируют внимание на показателях, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты, показателях со снижающейся динамикой плановых значений, особенно с точки зрения уже достигнутых параметров. В целом мы стали больше внимания уделять оценке госпрограмм с точки зрения качества их проработки, соответствия установленным требованиям и рекомендациям. Порой важно не только то, как госпрограммы реализуются, а что именно реализуется в их рамках, т. к. источник финансового обеспечения реализации госпрограмм — бюджетные средства!
Поэтому мы, конечно, продолжим совершенствовать наши подходы к оценке госпрограмм. Это один из приоритетов в деятельности Счетной палаты. В этом году планируем завершить экспертно-аналитическое мероприятие, посвященное аудиту программно-целевого управления федеральными и иными ресурсами в России. О его результатах в обязательном порядке проинформируем парламент. Уже сейчас можно сказать, что, помимо уже отмеченных проблемных аспектов, мы также выявляем частичное или полное дублирование показателей госпрограмм и показателей и результатов их структурных элементов. Это говорит о том, что те или иные запланированные действия рассматриваются многократно, причем на различных уровнях управления и отчетности, что отражается как на общем количестве результатов и показателей, так и на работе с отчетностью, усложняет ее. Также мы выявляем факты, когда в качестве результатов структурных элементов госпрограмм отражаются не результаты как таковые, а скорее объем вложенных средств. Планируем учесть эти и другие параметры при доработке нашей методики оценки, чтобы постоянно отслеживать проблемные зоны в госпрограммах и тем самым помогать ответственным исполнителям совершенствовать свою работу.
— Счетная палата раннее проверила выполнение подпрограммы «Комплексное развитие Кавказских Минеральных Вод». Как вы оцениваете ее эффективность с учетом того, что развитие Кисловодска патронирует Совет Федерации?
— Действительно, вопросы развития Кавказских Минеральных Вод находятся на постоянном контроле Совета Федерации. Именно по его поручению Счетная палата в 2022 году провела анализ результатов выполнения подпрограммы «Комплексное развитие инфраструктуры и благоустройство Кавказских Минеральных Вод», а также Перечня мероприятий по комплексному развитию города-курорта Кисловодска до 2030 года.
Анализ показал, что меры господдержки, направленные на развитие курортов Кавказских Минеральных Вод, в том числе города Кисловодска, позитивно повлияли на качество жизни населения и имидж региона в целом. Например, туристический поток в городе-курорте Кисловодске в 2021 году в 2,6 раза превысил показатель 2020 года, проведена работа по развитию системы образования, существенно обновлен исторический центр.
В то же время необходимо отметить, что количество и масштаб реализуемых мероприятий недостаточны для достижения целей и задач развития региона, большинство из них нацелено на решение текущих проблем. Нет крупных стратегических проектов с ярко выраженным эффектом, связанным с перспективными направлениями развития региона.
Кроме того, сегодня на федеральном уровне, в частности, в Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа на период до 2030 года не определены цели по комплексному и долгосрочному социально-экономическому развитию Кавказских Минеральных Вод. С 2022 года в госпрограмме «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» мероприятия, направленные на социально-экономическое развитие Кавминвод не объединены в рамках отдельного федерального проекта (подпрограммы). В результате нет комплексного подхода к данному региону как к единой санаторно-курортной и туристской системе. Реализуемые в регионе мероприятия разрознены и системно не взаимоувязаны по целям, задачам, срокам, показателями и исполнителям, а финансовые ресурсы рассредоточены между различными государственными программами.
Для перехода Кавминвод к новому качеству роста нужны системообразующие проекты, позволяющие получить дополнительные социально-экономические эффекты для развития региона. Счетная палата направила Правительству ряд предложений, которые помогут повышению конкурентоспособности Кавминвод и внесут свой вклад в дальнейшее развитие региона. Правительством утверждена дорожная карта по реализации наших рекомендаций, которая находится на контроле.
— В марте на круглом столе в Совете Федерации со ссылкой на данные Счетной палаты сенаторы отмечали, что многое из намеченных планов по модернизации портов и другой инфраструктуры внутренних водных путей не выполняется. Следует ли усилить деятельность аудиторов в этом направлении и есть ли запрос на это со стороны парламентариев?
— Безусловно, запрос на это со стороны парламентариев есть. И круглый стол, который вы упомянули, тому подтверждение. Основанием для его проведения послужили результаты проведенной Счетной палатой проверки реализации Стратегии развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации, которая выявила ряд проблемных аспектов в этой сфере, в том числе недостаточное использование потенциала речных перевозок.
При этом развитие внутренних водных путей требует сегодня особого внимания. Ведь их стратегическими преимуществами являются низкая себестоимость, экологичность и безопасность перевозок, возможность перевозить крупногабаритные и тяжеловесные грузы в районы, недоступные для других видов транспорта, в том числе в рамках «северного завоза». Однако за счет более динамичного развития наземных видов транспорта в предыдущие годы речные маршруты несколько выпали из логистических цепочек.
Надо отметить, что сегодня государство направляет значительные ресурсы на модернизацию речной инфраструктуры. Реализуются проекты строительства и реконструкции крупных гидроузлов, строятся речные суда технического флота, обеспечено нормативное содержание внутренних водных путей. Счетная палата со своей стороны на регулярной основе проверяет расходы, направляемые на эти цели, в том числе в рамках аудита формирования и контроля за исполнением федерального бюджета, экспертно-аналитических и контрольных мероприятий по данной тематике. Так, в настоящее время нами проводится аудит использования средств федерального бюджета на строительство морских и речных судов. Уверена, что результаты данной проверки и наши предложения по ее итогам внесут дополнительный вклад в развитие инфраструктуры водного транспорта.
— Ситуация с недостроями находится в центре внимания российского парламента и Счетной палаты уже не один год. Ранее глава Минстроя озвучил цифру: почти 5 триллионов рублей заморожено в объектах незавершенного строительства. Большая их часть относится к регионам. Не следует ли в этой связи усилить роль региональных и муниципальных счетных палат, чтобы они могли более эффективно реагировать на недоработки?
— На 1 января 2023 года общее количество строящихся объектов на региональном и федеральном уровнях составило порядка 62 тысяч, с объемом вложений в них порядка 4,3 триллиона рублей. В основном это текущие стройки, которые должны быть завершены в установленные сроки. Но есть среди них и проблемные объекты. Их около 3 тысяч, и вот вложенные в них 200 миллиардов как раз заморожены и не работают на решение экономических и социальных задач.
Основными причинами возникновения проблемных ОНС, как правило, являются недостаток или прекращение финансирования, изначально некачественная проектная документация, слабый контроль со стороны органов исполнительной власти.
Что касается расширения полномочий КСО, то стоит отметить, что Счетная палата, сенаторы и депутаты провели большую совместную работу по совершенствованию и развитию Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Поправки значительно расширили полномочия контрольно-счетных органов. Теперь они смогут давать оценку достижения целей социально-экономического развития, также было закреплено право контролировать состояние внутреннего и внешнего долга, проводить экспертизу не только государственных и муниципальных программ, но и их проектов. Это стало большим шагом к формированию единого правового пространства внешнего аудита.
Новых полномочий достаточно и для осуществления эффективного контроля в сфере незавершенного строительства. Поэтому на данный момент изменения законодательной базы регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов и муниципалитетов, на мой взгляд, не требуется.
Кроме того, сокращение количества объектов незавершенного строительства в первую очередь является задачей органов исполнительной власти.
В конце 2021 года Градостроительный кодекс был дополнен положениями о ведении реестров незавершенных объектов капитального строительства. Теперь может быть предусмотрено ведение регионального реестра ОНС, в него включаются незавершенные объекты, строительство и реконструкция которых осуществлялись полностью или частично за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета.
Таким образом, объекты незавершенного строительства должны включаться в региональные реестры для организации системной работы по завершению их строительства, вовлечению в хозяйственный оборот или же, если завершение строительства нецелесообразно, по их сносу в установленном порядке.
— Общество с каждым днем становится все более продвинутым по части цифровизации, многие россияне в своих контактах с органами власти давно уже не выходят за рамки электронного информационного поля. По данным Счетной палаты, успевают ли министерства и ведомства за технологиями?
— Действительно, рост цифровизации, многократно ускорившийся в период пандемии COVID-19, привел к увеличению числа россиян, обладающих цифровыми навыками. Государственные органы России тоже делают существенные шаги в этом направлении, активно переходят к оказанию государственных услуг и исполнению своих функций в электронном виде. Здесь наша страна является одним из лидеров в мире . На уровне государства уже применяются ключевые технологии и подходы — облачные вычисления, распределенные центры обработки данных, мобильные приложения.
Однако надо признать, что уровень развития и применения информационных технологий в ведомствах пока еще очень разный. Есть и отстающие ведомства, которым Счетная палата направляет рекомендации не только в рамках ежегодных плановых проверок, но и по результатам отдельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в этой сфере.
Цифровизация государственной деятельности требует существенной переработки многих процессов и применения передовых технологий. В Счетной палате, в направлении, которое занимается анализом цифровизации, собрана высоклассная команда. По итогам их проверок в ведомства и в Правительство направляются предложения и рекомендации по устранению связанных с этой сферой нарушений, их причин и последствий.
В прошлом году после нашей проверки мы обратили внимание на накопленную в результате многолетней децентрализованной информатизации разобщенность государственных систем. Это усложняет интеграцию систем между собой и не позволяет оптимизировать затраты на них.
Конечно, также важно отметить сохраняющуюся зависимость определенной доли информационных систем от зарубежных решений.
В среднем на одно федеральное ведомство приходится 9 государственных и 8 информационных систем иных категорий. Необходимо оптимизировать их количество, заменяя платформенными решениями, избавиться от дублирования функциональности и расходов.
Читайте также:
• Счетная палата проверила расходы на СВО
— Насколько выдерживают ведомства сроки и содержательность ответов на запросы граждан и журналистов. Есть у Счетной палаты такие оценки?
— Этот вопрос находится в фокусе постоянного внимания Счетной палаты: в 2023 году мы выпустим уже пятый доклад, посвященный открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). В него также будут включены результаты анализа соблюдения сроков ответов на запросы граждан и журналистов.
Оценка открытости по этим направлениям с методической точки зрения максимально приближена к реальным условиям. Запросы в ведомства от лица граждан направляют граждане, не являющиеся сотрудниками Счетной палаты. Журналистские запросы направляются от лица как минимум двух редакций, а полученные ответы анализируются сотрудниками этих редакций. Счетная палата здесь выступает скорее организатором, помощником в случае затруднений в оценке конкретных ответов. И конечно, мы контролируем качество оценки.
После публикации докладов мы проводим встречи и семинары для сотрудников министерств. Разъясняем результаты оценки и наши рекомендации. Впервые мы сделали это в 2020 году. В том же году после рассмотрения нашего доклада Правительство дало министерствам поручение и теперь оперативно отслеживает, как реализуются Концепция открытости и закон № 8-ФЗ.
На журналистские запросы ведомства отвечают в основном в срок и дают достаточную информацию, хотя, конечно, тоже иногда бывают сбои.
Наша задача — способствовать открытости системы госуправления, повышать ее подотчетность. Для общества важно оперативно получать объективную информацию.
Рейтинг GTMI (GovTech Maturity Index, Уровень зрелости общегосударственного подхода к технологиям) — актуализированная по итогам 2022 года версия рейтинга: https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/5e157ee3-e97a-5e42-bfc0-f1416f3de4de/content
Отчет агентства Baker McKenzie за 2019 год «Digital transformation in Russia: Keeping competitive»: https://www.bakermckenzie.com/-/media/files/insight/publications/2019/05/digital_transformation_in_russia_keeping_competitive.pdf?la=en
